政策法规技术发力,助推综合利用行稳致远

——“十三五”期间我国矿产资源节约与综合利用形势盘点与展望

【信息来源:中国矿业报 】 【作者:中国自然资源经济研究院】 【预览:

“十三五”期间,国家发布一系列法律法规,调整资源税和企业所得税的征收办法,推动采选技术进步,规范矿产资源开发行为,鼓励矿山对共伴生矿、低品位矿和尾矿等固废资源的综合利用,积极引导全社会树立节约集约与循环利用的资源观。矿山企业按照节约资源和保护环境的基本要求,应用先进生产工艺和设备,加强全过程节约管理,矿山劳动生产率大幅提升,采选技术水平提高明显,尾矿利用和再生金属利用量快速增长。

一、我国矿产资源节约与综合利用现状与成效

(一)产业集中度超过20%,劳动生产率明显提高

“十二五”以来,受国家优化产业结构政策影响,全国非油气矿山数量整体保持下降态势,产业集中度逐年提高。2019年非油气矿山数量53589个,相比2011年减少了50%;大中型矿山占比从2011年的8.4%提高到超过20.4%(见图1)。

图1 2011—2019年我国非油气矿山数量和大中型矿山占比变化情况

资料来源:全国非油气矿山开发利用统计年报(2011—2019)

从劳动效率看,“十三五”期间,全国非油气矿山从业人员劳动生产率和人均矿业产值均保持上升趋势。从业人员劳动生产率从1706.12吨/人升至2513.94吨/人,增长47.3%,年均增长13.8%,比“十二五”年均增幅提高9.3百分点;同期,人均矿业产值一改“十二五”期间下降态势,从27.1万元/人增加至53.7万元/人,增长98.2%,年均增长25.6%(见图2)。这表明矿业领域技术进步支撑矿山规模开发效果显著,先进工艺装备的应用使矿山劳动生产率大幅提高。

图2 2011—2019年我国非油气矿山从业人员劳动生产率和人均矿业产值变化情况

资料来源:全国非油气矿山开发利用统计年报(2011—2019)

(二)采选难度持续增加,但资源利用效率处于较高水平

大规模高强度开采使得铁矿采出品位下降明显,“十三五”期间,地采铁矿平均采出品位为32.7%,比“十二五”下降2.4个百分点。但先进采选技术及设备的推广应用使我国矿山开发利用水平持续提高,“十三五”期间,平均地采开采回采率86.7%,比“十二五”提高4个百分点;选矿回收率也维持在75%~80%的较高水平(见图3)。2019年地采铁矿采出品位为31.6%,地采铁矿回采率为87.2%,铁矿选矿回收率为75.8%。

图3我国铁矿开发利用相关指标变化情况

资料来源:重点冶金矿山统计年报(2011—2019)

有色金属矿选矿水平稳步提升。近年,随着有色金属矿产大规模开发利用,原矿采出品位和入选品位逐渐降低,但多数矿种选矿回收率表现为稳步提高,2018年锌矿露采品位下降明显,比2015年下降1.7个百分点,同期开采回采率维持在94.5%左右的高位,选矿回收率比2015年提高2.5个百分点(见表1)。选矿科技水平及装备稳步提升也使得多数矿种尾矿品位有所下降,选矿回收率达到了较高水平。

表1我国主要金属矿山采选情况 单位:%

资料来源:中国冶金矿山企业统计年报(2012—2019);中国有色金属工业协会的统计年报(2012—2019)

(三)再生有色金属产业快速发展,主要再生有色金属产量超过1200万吨

“十二五”以来,我国再生有色金属产业快速发展,产业规模不断扩大,资源循环利用水平不断提高。2018年,主要再生有色金属(铜、铝、铅、锌)总产量约为1206万吨。其中再生铜234万吨、再生铝695万吨、再生铅225万吨、再生锌52万吨。再生铅增长明显,2018年比2011年增长60.0%,再生锌增幅最大,比2011年增长两倍(见图4)。

图4 2011-2018年我国再生有色金属产量变化情况

资料来源:有色金属工业统计资料汇编(2011-2018)

(四)共伴生资源和残矿回收产值波动较大

“十三五”期间,多数矿产品价格在低位徘徊,影响了矿山企业综合利用的积极性。2019年,铜矿、锌矿和磷矿等大宗矿产的综合利用产值率(综合利用产值占工业总产值的比重)回升明显,铜矿和锌矿综合利用产值率均超过2011年的最高水平,磷矿也接近2011年的水平。金矿的综合利用产值率呈回收态势,虽与2011年水平有一定差距,也远低于2009年的峰值,但明显好于2015年的水平。铁矿和铅矿综合利用产值率较2015年均有下降,也低于2009年或2011年的峰值(见图5)。铝土矿的综合利用产值率下降最明显,处历史低位,急需国家产业政策扶持。

图5 2011—2019年我国主要矿产综合利用产值率变化情况

资料来源:全国非油气矿产开发利用统计年报(2011—2019)

从吨矿综合利用产值看,铅矿的最高,其次是锌矿、煤炭、钨矿等,处于低位的是铁矿和磷矿。“十三五”期间,钨矿和铜矿的平均吨矿综合利用产值明显高于“十二五”期间平均值,铅矿和煤炭的平均吨矿综合利用产值明显低于“十二五”期间平均值,其他矿种变化不大。

二、“十三五”期间矿产资源节约与综合利用政策效应

“十三五”时期,矿产资源节约与综合利用水平不断提高,技术工艺装备水平进步明显,制度政策措施不断完善,中共中央、国务院、自然资源部(原国土资源部)及其他部门出台了一系列卓有成效的重大政策措施,矿业领域生态文建设取得新成效,矿产资源利用方式得到明显转变,矿产资源节约与综合利用工作再上新台阶。

(一)法律法规政策突出高效利用和绿色发展导向作用

“十三五”期间,中共中央、国务院、发展改革委、工业和信息化部、自然资源部等部门相继发布实施了41项矿产资源节约与综合利用相关的法律法规政策,其中法律4项,国务院文件3项,部门规范性文件34项。在推进生态文明建设、转变矿业发展方式、促进绿色清洁生产等方面成效显著。

《中华人民共和国企业所得税法》提出加大对矿产资源节约与综合利用工作的支持力度,鼓励低品位矿、矿山废弃物、难利用矿产的节约与综合利用;企业综合利用资源,可以在计算应纳税所得额时减计收入。《关于全面推进资源税改革的通知》提出对符合条件的采用充填开采和衰竭期矿山开采的矿产资源,资源税分别减征50%和30%;对鼓励利用的低品位矿、废石、尾矿、废渣、废水、废气等提取的矿产品,由省级人民政府根据实际情况确定是否减税或免税,并制定具体办法。通过一系列法律法规和部门规范性文件的发布,充分发挥税收在推进生态文明建设和高质量发展方面的引导作用,确立了资源税从价计征为主、从量计征为辅的税率形式。这是进一步深化财税体制改革,促进资源节约集约利用的一项重要举措。

(二)标准规范强化矿产资源节约利用和生态环境保护

“十三五”期间,国家进一步加大了资源能源领域的标准化体系建设。自然资源部先后发布77个矿种的矿产资源合理开发利用“三率”,基本构建形成了重要矿种的“三率”指标体系(见表2);国家能源局提出要强化重点领域标准制修订,全国煤化工标准化技术委员会主导制定国内外首个煤制天然气领域的国家标准,能源重点领域标准体系日臻完善;《绿色勘查指南》《绿色地质勘查工作规范(征求意见稿)》《地热资源评价方法及估算规程》等文件和行业标准的发布和实施,进一步健全矿产地质勘查行业规范;《非金属矿行业绿色矿山建设规范》等9项行业标准的制定,《绿色矿山建设评估指导手册》《绿色矿山评价指标》和《绿色矿山遴选第三方评估工作要求》等指导性文件的出台,标志着绿色矿山建设标准化体系构建提速。

表2 2012年以来77个矿种“三率”最低指标要求 

(三)矿产资源综合利用先进技术自主创新成效显著

“十三五”以来,我国矿产资源综合利用技术自主创新进步明显,油气资源提高采收率技术系列不断完善,煤炭综合机械化开采技术大力发展,金属采选及综合利用技术不断突破,智能开采、深部采矿等关键技术取得长足进步。2019年,自然资源部组织专家对原有技术和新申报的技术再次遴选论证,发布了《矿产资源节约和综合利用先进适用技术目录(2019版)》。该《目录》共包含360项技术,集中了我国“十二五”和“十三五”期间矿产资源节约与综合利用领域的国内领先并具推广性的先进技术,涉及勘查、采矿、选矿、综合利用、智能化等领域,对我国矿产资源综合利用水平提高具有重要意义。

(四)专项示范加速推进矿业绿色发展和产业转型升级

为推进生态文明建设,加快提升矿产资源节约与综合利用水平,国家建设了一系列专项示范工程,以调动矿山企业综合利用矿产资源的积极性。“十三五”期间,“两山”实践创新基地、国家级生态文明先行示范区、国家生态文明建设示范市县、工业资源综合利用示范基地、“无废城市”等专项工作取得了一系列的成果。

三、“十四五”时期我国矿产资源节约与综合利用工作建议

2021年是“十四五”的开局之年,矿产资源节约与综合利用工作需要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神,坚持节约资源和保护环境的基本国策,坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,力争到2025年,基本构建形成“调查监测数字化、梯级利用标准化、技术推广常态化、监管服务信息化、配套政策系统化”的矿产资源节约与综合利用新格局,推进资源全面节约和高效利用,为加快推进自然资源领域生态文明建设提供保障。

(一)落实节约集约战略,推进矿产资源规模化开采

一是严格矿山最低开采规模设计标准,提高资源开发利用规模,逐步实现大规模、集团化开发,形成“集中开采、规模开采、绿色开采”的发展模式。二是进一步优化矿产资源开发利用产业布局,做好矿产资源开发整合提升矿山规模化集约化程度,形成以大中型矿业集团为主体的矿产开发新格局。三是探索划定矿产资源规模化开发示范区,从资源、用地、基础设施等要素配置方面支持整体勘查和整装开发,形成矿产资源稳定供给和创新资源开发模式的示范区。四是加强矿产资源开发监督管理,建立矿产资源节约集约利用动态监管机制。将重要矿产开采集约化率等规划目标执行情况作为管理部门考核的重要依据,强化监督管理主体责任。

(二)以资源综合效益为核心,整体提高矿产资源综合利用水平

一是强化调查评价与监测。健全矿产资源开发利用水平调查评价制度和矿产资源开发利用水平监测系统,提升资源节约、保护与利用的信息采集、分析、应用能力,动态掌握矿产资源利用水平与问题。二是加强技术创新与推广。开展矿山企业技术需求调查,组建技术创新联盟,加强共性关键技术攻关。完善矿产资源节约与综合利用先进适用技术目录更新制度,搭建先进适用技术信息共享平台,打造先进适用技术宣传矩阵,促进先进适用技术推广。三是实施标准引领示范。建立矿产资源节约与综合利用标准发布和实施效果评价制度,创新管理部门、研究机构和矿山企业标准研制评估合作机制,加强对已发布标准的实施效果评价,动态调整相关标准,提高标准等级,增强标准化服务能力。

(三)建立部门内外统筹协调机制,强化激励约束政策合力

一是强化综合利用法律地位。明确矿产资源综合利用的职能、主体、监管、激励、约束等内容法律定位,以及矿山固体废弃物和低品位资源的所有权、开发权等权属关系的界定,强化企业综合勘查、综合评价、综合开发与综合利用的法律义务。二是建立自然资源管理和财税、金融、科技等部门以及与地方政府的会商制度,强化规划、勘查、开发、储量管理各环节的协调,对矿产资源节约与综合利用水平较高的矿山,优先配置资源、优先保障用地,优先入选绿色矿山建设名录和节约集约示范县(市)。三是建立部门联合惩戒机制。做好矿业权人勘查开采信息填报公示系统建设,强化矿业权人勘查开采信息公示制度。推动将矿山企业信用与社会信用体系同步联网,推进矿业领域诚信体系建设。四是完善差别化税费优惠政策。简化节约与综合利用在增值税、所得税、资源税、权益金等方面优惠政策的落地措施,建立第三方专业机构认定制度,促进矿产资源节约与综合利用优惠政策真正惠及资源利用水平高的矿山。

(四)发挥现代化信息技术手段和平台,推进智能矿山建设

一是提高矿山智能化水平。围绕地质测量、储量管理、采矿、选矿等关键环节,开展智能系统与大数据、物联网、5G、云计算等现代信息技术的深度融合与集成创新,提高智能矿山装备的成套化和国产化水平;鼓励各地建设信息管理云平台,探索矿山企业储量动态数据和开发利用数据的接入与管理,推动建立全国矿山企业信息大数据分析平台。二是推进智能矿山标准化建设。强化数据接口、通讯协议、语义标识等基础共性标准的制修订,加快开展智能装备、智能服务、数据管理、井下机器人等关键技术和产品标准的制修订,构建完善智能矿山标准体系;制定智能矿山建设、评价、验收规范与实施细则,稳步实施智能矿山标准提升计划。三是探索开展智能矿山引领示范。鼓励有条件的经济发达地区、重点行业和重点企业,发挥人员、资金、技术优势先行先试,提高示范引领作用,形成可复制的智能化开采模式、成套装备、管理经验等。组织开展行业内外宣传推广,在全国范围内分步推进。

(五)推进政府执政效能提高,健全资源保护利用监督管理

一是加强监督管理体系建设。探索资源资产调查监管手段,完善矿产品和矿业权“两个市场”建设,创新矿业资本市场管理方法,推进市场价格和资本流动监测体系建设,维护资源所有者权益。二是优化监督管理内容程序。强化重要战略性矿产管理,实施专项检查督查,严格对浪费资源等行为的监督执法。明确矿产资源监管内容和职责,研究制定监管清单。调整矿山开发利用方案事前审查制度,强化事中环节监管,简化监管流程,提升监管效能。三是创新监管技术手段。开展矿山动态巡查和航空遥感监测,探索建设矿产资源综合监管移动信息平台,支持矿产品溯源技术发展,鼓励监测技术创新,推动监管工作的信息化和智能化。四是强化信用监管制度建设。完善矿业权人勘查开采信息公示制度。健全矿业诚信体系,推动信用承诺制度建设,推动对违法和失信企业的联合惩戒,拓展信用记录应用渠道和领域,引导形成从业主体自治、行业自律、社会监督、政府监管的社会共治格局。

(课题组:李文超 朱欣然 王海军 乔江晖 王雪峰 李为 宋猛 王伊杰 张亚明 张君宇)

相关文章

读取内容中,请等待...
X

中国自然资源经济研究院

中国国土资源经济

返回顶部